近年來, 黨中央高度重視海洋事業發展的空間大格局, 對海洋事業展開了一系列新的規劃。我國海洋事業取得了重大成就, 海洋經濟轉型初具成效, 海洋科技取得新進展, 海洋生態環境保護力度有所增強, 海洋開放合作進一步深化, 但在海洋開發利用上也還存在一些問題, 如陸海分離發展、海洋產業層次偏低、海洋利用方式不可持續、海洋科技支撐能力不足、海洋國土安全保障等, 從海洋空間規劃層面上, 也還存在著諸多不盡完善的地方。

(一) 海洋空間規劃的陸海統籌理念、遠景戰略不足

中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》中強調, “建立國土空間規劃體系并監督實施”, 推動海陸國土空間統籌發展是建設國土空間規劃體系的必然要求。新時代背景下, 黨中央關于“建設海洋強國”“一帶一路倡議”“建立國土空間規劃體系并監督實施”、深入參與“全球海洋治理”等一系列決策部署與新發展理念, 將海洋空間規劃提升到更重要位置。在我國的國土空間管理過程中, 陸地和海洋有各自適用的法律制度和規劃, 陸海間的法律制度和規劃缺乏有效的溝通, 海洋空間規劃與陸地空間規劃相割裂, 這就需要立足于海岸帶海陸資源環境管理特點, 推進海陸統籌。海洋空間規劃的陸海統籌理念就是陸?？闯梢粋€有機整體, 理順海洋空間規劃體系, 以國土空間規劃為基礎, 實現陸海國土空間統籌管理。海洋空間規劃是治理海洋的重要理念和工具, 也將是我國推進“一帶一路”建設、深度參與全球海洋治理、構建人類命運共同體的重要抓手, 但我國海洋空間規劃起步較晚, 尤其是長期在“重陸輕海”的傳統觀念束縛下, 陸海統籌理念下的海洋空間規劃技術規范、海洋空間規劃體系建設、其他國家國別研究與海洋空間規劃評估、公海極地海洋開發遠景戰略等方面, 還有待于深入研究。

(二) 海洋空間規劃技術標準體系不夠完善

我國目前現行的海洋功能區劃、海洋主體功能區劃體系等, 主要依據用海適宜性評價、海洋承載強度能力及海域適應性承載關系作出判定, 整體上看在技術標準上還有待提升。

現行的海洋空間規劃是在用海適宜性評價及資源環境承載能力評價的基礎上制定了海洋空間規劃的評價和預警模式, 但其劃分標準是通過同級別地區間的對比獲得的, 其劃分結果雖然可以為海洋空間規劃的調整提供依據, 但不能反映一個區域在長期發展中對用海適宜性和資源環境承載能力的長期規律與發展趨勢。

海洋功能區劃的實際應用中缺乏兼容性判定。海洋功能區劃的功能主要體現在引導和規范開發利用活動為主, 但是對海洋生態保護不足, 保護類功能區較少。各海洋功能分區只規定了該區域適用開發類型, 沒有進行定量評價與限制, 間接導致了大規模圍填?；顒印：Ｑ蠊δ軈^劃的周期為10年, 難免存在前瞻性不足的問題, 當對其進行修改時需要進行層層審批, 流程繁瑣, 手續復雜, 審批周期過長, 動態調整機制不完善。

海洋主體功能區劃依據指標體系進行劃分, 但指標體系存在數據難以獲取、權重難以確定等問題, 某些指標的歸屬存在疑問, 不同的歸屬會影響評價結果。數據的代表性和可獲取性需要平衡, 代表性強的數據可獲得性較差。我國維度跨度大, 各地區實際情況差異較大, 指標權重需要根據各地區實際情況采用不同的權重, 但難以保證不同權重下指標體系的可比性。

(三) 海洋空間規劃重程序、輕實施、少評估

海洋功能區劃的實施規范了海洋開發利用活動, 遏制了海域使用的無償、無序、無度現象, 保護了海洋環境, 促進了海洋資源的合理配置。海洋功能區劃重視流程, 所有修改都必須由原批準部門審批, 制度剛性強, 彈性不足。海洋功能區劃對實際的實施過程關注較少, 雖然紙面內容比較完善, 但對具體功能區的實施內容只包括功能定位和管理要求兩方面, 對于功能區管理要求沒有明確具體的規定, 沒有形成系統化的操作指南和規范, 且未考慮海域差異化, 難以指導具體海域使用決策。海洋功能區劃具有“國家級-省級-市縣級”三級規劃, 但各層級之間缺乏有機聯系, 上級區劃對下級區劃的要求不夠具體, 缺少明確的約束、控制手段。海洋功能區劃對規劃實施情況監測、試試效果評估環節關注較少, 無法通過評估結果對管理策略進行調整。

海洋主體功能區劃根據資源環境承載能力、海洋開發強度和海洋發展潛力確定各個單元的定位、發展方向等, 這體現了國家的對海洋差異化管理的意圖, 通過合理、可行、差異的政策引導、約束各單元按照海洋主體功能區定位來使用、保護海洋空間。盡管一系列政策文件都體現了海洋主體功能區劃的重要性, 但海洋主體功能區劃的建設由于缺少可操作、可細化政策實施, 規劃現實和理想存在偏差。各省海洋主體功能區劃評估制度不統一, 難以在全國范圍內進行對比。

(四) 海洋空間規劃公眾參與度低

受傳統“重陸輕海”思維的禁錮, 以及海洋科學知識宣傳力度不夠, 我國國民發展海洋意識較薄弱。海洋規劃政策多從宏觀大政方針視角制定, 關注更多的是政府的意愿, 忽視海洋空間是人類從事用海活動的“公共空間”, 關于海洋的利用、海洋的管理、海洋的治理都應與利益相關者協商過程中制定。規劃內容多服務于政府經濟發展, 未真正做到“問需于民, 問計于民, 服務于民”, 造成公眾參與度低。企業活動與政府政策間互動較少, 僅限于自身企業經濟利益追求, 造成行業間無序競爭, 對用海的環境保護意識較弱。公眾尤其是利益相關者的實質性參與是保障海洋空間規劃保持活力、影響力的基礎, 利益相關者參與度不足導致其對最終成型的海洋空間規劃理解性、認可度低, 目前我國對公眾有效參與到海洋空間規劃的編制、實施過程的措施僅停留在紙面上, 缺乏法律、制度層面的保障。

(五) 海洋空間規劃體系尚未成熟

我國海洋空間規劃體系是一個縱向上分為國家級、省級、市縣級, 橫向上海洋主體功能規劃、海洋功能區劃及各海洋專項規劃并行的網狀規劃體系。但海洋空間規劃之間存在多規并存的矛盾, 網狀規劃體系并不能有效運行。各海洋空間規劃部分內容重疊, 規劃未涉及的部分易成為“三不管地帶”, 如海洋主體功能區規劃和海洋功能區劃中均劃定了禁止開發的區域。海洋空間規劃管理部門眾多, 各部門職責不清, 部分權責存在交叉現象, 易發生推卸責任現象。各海洋空間規劃依據法律政策不同, 編制標準不一, 資料、技術難以實現共享, 各規劃時效也存在不同。